土地財政模式適用于城市化的加速階段,財產稅模式適用于城市化的穩定階段,好的模式是能適應不同階段主要矛盾的模式
8年前,房地產高潮剛剛出現,我在中央電視臺的一個節目里,提出盡快開征財產稅（也稱物業稅、不動產稅或房地產稅）。由于那時財產稅的話題幾乎沒有人關心,為了引起重視,我將財產稅的開征與壓低住宅價格掛鉤,提出通過開征財產稅壓低房價,降低居民購房負擔。盡管當時的確起到了引起爭論“吸引眼球”的效果,但現在回想起來,把房價與財產稅掛鉤,確有誤導之嫌。房價與財產稅有密切關系是毫無疑問,但財產稅的經濟學含義和社會意義遠不止于此。在房地產稅已經呼之欲出的今天,我們對財產稅的本質并沒有多少了解。
財產稅的本質
我們為什么要征收財產稅？對這個問題的回答首先要從公共產品提供的商業模式談起。政府作為一個提供公共產品的“企業”,有著不同的盈利模式。如果我們把行政轄區視作政府經營公共產品的產權邊界,那么政府的行為,就是要通過公共產品和服務的提供,獲得最大的收益。所謂不同的政治經濟制度,都是從屬并服務于特定的商業模式。
與其他普通商品相比,公共服務提供的最大困難,就在于尋找最優的收費模式。如果一項服務可以逐項計次收費（比如收費的公園、學校、道路、電視）,一般來講,這類服務不一定非由政府提供不可。在一個社區或行政邊界里,有很多公共產品的需求（如教育、衛生、消防、安全、街道,等等）,逐一計算消費不是成本很高,就是技術上不可行。比如,我們很難計算每一個居民消費了多少安全。針對這一類公共產品,一個基本的供給途徑,就是向轄區內的居民強制征稅。但由于很難顯示消費者的真實偏好,在收費上很難做到公允。比如政府提供道路服務,顯然不同人使用的多少是不一樣的。如果無論男女老幼,統統按一種標準征稅,顯然是不公平的。但誰使用較多卻很難計算,或者計算的成本很高。在實踐中,人們發現,土地的價值與附著其上的公共產品和公共服務密切相關。
嚴格地講,土地價值來自于公共服務收費后的殘值。比如說,修建地鐵某一區位帶來每平方米10元的升值,地鐵收費2元,剩余的8元就轉變為土地的價值。公共服務體過程收費越低,轉移到土地中的財富就越高。而城市化深化從某種意義上講,就是從社會保險到公共治安的公共服務不斷增加的過程,但如何為這些公共服務定價,是一個非常困難的事情。而土地市場可以敏銳反映公共服務綜合水平的變化,這就避免了逐一發現公共服務價格以及一對一討價還價的成本,因此被現代城市政府普遍采用。由于土地里包含的公共服務越來越多,使得城市地價不斷上升成為現代城市經濟最顯著的特征。
基于地價的財產稅的本質與地租相同,乃是利用市場價格信息為沒有收費或收費不足的公共產品外溢價值定價的一種商業模式——公共服務水平越高,直接收費越低,地價就越高,財產稅就越高。
“中國發展模式”的核心
與其他任何產品一樣,公共產品的生產成本也是由一次性的固定成本（征地、拆遷、建設）和經常性的可變成本（日常維護管理）兩部分組成。例如,一個橋梁或道路,如果要能提供完整的服務,就必須一次建成。但其全部投資,通過過橋費或橋兩側土地升值后增加的財產稅來回收,則需要若干年。如何獲得初次的原始投資就成為公共產品提供的主要制約。
現代的西方國家,大型城市基礎設施建設,往往是通過抵押未來收益（如財產稅、過橋費）,發行市政債券等金融手段解決的。但這首先需要一個發達的金融市場和足夠的信用。而這幾條恰恰是發展中國家所欠缺的。在原始資本形成前,擁有城市不動產的居民很少,政府的財產稅收入微不足道,城市很難為其基礎設施建設尋找到足夠的抵押品。抵押品不足直接導致信用不足和金融市場發展緩慢。不動產市場的缺失,進一步限制了融資的規模。這就是為什么世界銀行、聯合國開發署大力推動發展中國家城市債券融資市場,卻進展甚微的原因。
中國改革開放初期,既不存在不動產市場,也幾乎沒有金融市場和地方政府信用（特別是城市土地有償使用以前）。那么,如何為公共產品的形成（基礎設施的建設）籌集到足夠的原始資本？1990年代以來,中國的城市改革尋找到一條獨特的商業模式,就是建立在傳統計劃經濟遺留的制度資源——壟斷土地一級市場基礎上的融資方式。1990年代初,土地市場從計劃劃撥為主轉變為允許有償出讓。這就使得過去幾十年建設的基礎設施,成為可以在市場上定價的公共產品。
由于規定城市土地屬于國有,個人基本上沒有不動產,因此,城市基礎設施建設帶來的大部分外溢收益,都可以通過地價上升的方式,轉變為城市政府資產的增加。即利用計劃經濟遺留下來的壟斷土地一級市場制度（只有政府才能將農業土地轉變為城市用途,并且城市土地實行用途管制）,從特區、開發區開始,大規模征用農業用地,通過規劃轉變用途后,作為抵押品獲得融資（包括銀行貸款或用部分熟地支付建設成本）,出讓配套基礎設施（七通一平）的屬地,招商引資,工業企業又為城市經常性服務提供經常性稅收。可以想象,假設沒有壟斷的一級土地市場（土地是私有的）,又不收財產稅,這部分收益就會完全漏失,無償為土地所有者分享（也就是經濟學上所謂的“免費搭車”）。
1998年住房制度改革,催生了對城市公共服務更大的需求,城市土地的價值迅速上升,政府的融資能力進一步提高,房地產市場成為政府部門獲得基礎設施建設原始資本的主要途徑。政府抵押土地權獲得土地后不是直接出讓給工業,而是出讓給房地產先獲得一次性收入,然后通過補貼工業使其獲得額外的競爭力,并為城市提供就業和持續的稅收。
在這個模式下,城市地方政府的支出模式,基本上是土地收益支持“發展”（一次性的基礎設施投入,如道路、橋梁等）,工商稅收用來“吃飯”（經常性的公共服務支出,如醫生、教師、警察、干部等公務員的工資及基礎設施的日常維護）。顯然,在這種機制下,土地收益越高,城市發展越快;對產業支持越大,未來稅收就越高,公共產品服務就越發達。這就是現在廣受詬病的“土地財政”模式。
盡管這一模式存在這樣那樣的問題（如城鄉分隔的戶籍制度）,它卻是中國經濟高速成長的主要動力,也是近年來所謂“中國發展模式”的核心。“土地財政”模式與“標準的”市場模式的差異,乃是在可用制度資源條件下,“路徑依賴”形成的自然結果。如果說中國經濟在世界上有哪些“核心競爭力”,這一獨特的城市化發展模式就是最主要的一個。從歷史的眼光看,這一模式堪稱中國改革開放以來最偉大的制度創新。
“土地財政”回避了地方政府債務市場缺位、政府信用不足的困難,通過土地收益高額回報,地方政府在城市化最困難的階段籌集了大量資金。而土地收益反過來又支持了產業的發展——正是由于大規模的地方政府補貼,才支持了中國產品超乎尋常的競爭力,才有了大規模的農民工就業,才有了中央財政收入的高速增長,才使得中國城市得以提供遠較同等經濟水平國家更高水平的公共服務,才維持了現有政治制度所特有的“高效率”。 |
