法學(xué)專家認為，現(xiàn)在存在大量的稅收授權(quán)立法，其主要依據(jù)是1984年全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》和1985年全國人大做出的另一項更廣泛的授權(quán)。1984年的授權(quán)決定已經(jīng)廢止，1985年的授權(quán)決定因為還涉及稅收立法之外的其他事項，目前不便廢止，但按照落實稅收法定原則的要求，應(yīng)當(dāng)在2020年之前廢止。
3月15日，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈立法法〉的決定》（下稱《決定》），其中關(guān)于“稅收法定”的條款尤為引人關(guān)注。
根據(jù)《決定》，在2000年版的《立法法》第八條“只能制定法律的事項”中增加一項，作為第六項：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。
“黨的十八屆三中全會明確提出落實‘稅收法定’原則，此次《立法法》第八條的修改體現(xiàn)了這一改革要求。對于全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。”四川大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授周偉對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，不過，此次《立法法》修訂關(guān)于“稅收法定”的條款仍留有一些遺憾，有待在下一次修法過程中完善。
“稅收法定”幾度修改
“稅收法定”在《立法法》修法過程中，經(jīng)歷了一些曲折。
根據(jù)2000年版的《立法法》，第八條規(guī)定了只能制定法律的事項，“稅收”只是在該條第八項“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中予以規(guī)定。
由于這一規(guī)定對“稅收法定”的原則強調(diào)得不夠突出，因此在《立法法》修改過程中，不少代表建議將“稅收法定”在第八條中單列一項。
2014年12月召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議，第二次審議了《立法法》修正案草案，二審稿規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。
2015年3月8日，《立法法》修正案三審稿第八條中關(guān)于“稅收法”定條款發(fā)生變化了，簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律，而“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個內(nèi)容被刪除。
3月11日，全國人大法律委員會召開全體會議。根據(jù)各代表團的審議意見，全國人大法律委員會擬將稅種的設(shè)立、稅率的確定寫入《立法法》修正案，將三審稿中的該項表述再次修改為：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。
最后，全國人大法律委員會的建議被采納。
稅收授權(quán)立法應(yīng)規(guī)范
周偉對21世紀經(jīng)濟報道記者指出，《立法法》關(guān)于“稅收法定”的修改也留下了一些遺憾，有待進一步完善，比如第八條如何與第九條進一步協(xié)調(diào)，值得研究。
2000年版的《立法法》第九條規(guī)定，第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
“建議在下一次修訂《立法法》的時候，要修改第九條關(guān)于授權(quán)立法的內(nèi)容，將稅收作為法律制定前授權(quán)立法的除外事項，增加‘有關(guān)稅收、對公民基本財產(chǎn)權(quán)利進行剝奪的事項除外’的規(guī)定。嚴格按照稅收法定原則的要求，適時停止稅收法律制定前的授權(quán)。”一位不愿透露姓名的法學(xué)專家表示。
該法學(xué)專家指出，現(xiàn)在存在大量的稅收授權(quán)立法，其主要依據(jù)是1984年全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》和1985年全國人大做出的另一項更廣泛的授權(quán)，即國務(wù)院可在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。1984年的授權(quán)決定已經(jīng)廢止，1985年的授權(quán)決定因為還涉及稅收立法之外的其他事項，目前不便廢止，但按照落實稅收法定原則的要求，應(yīng)當(dāng)在2020年之前廢止。
“財政部部長樓繼偉在3月6日的答記者問中也強調(diào)，稅收法定是一項重要改革任務(wù)，在2020年以前應(yīng)當(dāng)完成。”北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，因此對既往稅收授權(quán)立法的清理可以在2020年之前通過人大的立法解釋形式來完成。
前述法學(xué)專家建議，在稅收法律中，可以就具體稅率、稅收優(yōu)惠措施的確定做出授權(quán)性規(guī)定。授權(quán)的目的、范圍、主體和要求應(yīng)當(dāng)明確、具體。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格按照授權(quán)目的、范圍和要求行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。
“如對于中央稅和中央與地方共享稅，在稅收優(yōu)惠措施的確定方面，可以授予國務(wù)院一定的權(quán)限；對于地方稅，賦予地方特別是省級人大在部分稅制要素確定方面的立法權(quán)限，如在法律規(guī)定的稅率區(qū)間范圍內(nèi)確定具體適用稅率，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，確定具體的稅收優(yōu)惠措施等。”該法學(xué)專家分析。 |
