從2007年以來，我們實施的主要減稅措施有：生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型、營業(yè)稅改征增值稅試點、利息稅停征、降低部分進口產(chǎn)品關(guān)稅、提高個人所得稅起征點、提高個體企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點、降低微型企業(yè)和小微企業(yè)的所得稅稅率等等。這其中，可圈可點的要數(shù)提高個人所得稅費用扣除標準，其他的則更側(cè)重于進行稅制改革，所涉及的減稅規(guī)模并不大。而與此同時，一系列普遍性的增稅政策(雖有些是收費但實質(zhì)卻類似于征稅)也悄然推出，如開征地方教育費附加、代征工會經(jīng)費、代征殘疾人保障金、消費稅擴圍并提高稅率、嚴增土地增值稅和二手房交易稅、大幅提高資源稅稅率和車船稅稅額等等。雖有減有增，但減多少增多少，至今沒有看到相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以說是一筆糊涂賬。
造成這一糊涂賬的關(guān)鍵原因在于“減稅”之前的“結(jié)構(gòu)性”這一定語。即“結(jié)構(gòu)性減稅”不是追求全面減稅，而是有增有減，這樣導致的結(jié)果就是減稅政策約束性太小而彈性太大。減什么，減多少，增什么，增多少，并沒有明確和定量的目標。也就是說，到目前為此，“結(jié)構(gòu)性減稅”更多的還僅停留在一種政策方向或政策口號上，還缺乏實際可操作的和可預(yù)期的減稅目標、減稅路徑和分階段的實施步驟。因此，“結(jié)構(gòu)性減稅”喊了好些年，公眾的直接感受卻是減的少而增的多，這就可以理解了。
其實，即使沒有新出臺增稅政策，依靠稅收征管的彈性照樣能實現(xiàn)事實上的增稅，即名義稅負不變而實際稅負可能上升。筆者所在的課題組曾通過模型測算發(fā)現(xiàn)，征管因素和經(jīng)濟因素對稅收增長的貢獻基本呈顯著的反向關(guān)系，即經(jīng)濟形勢好的年份，稅務(wù)機關(guān)的征管力度就減弱，經(jīng)濟形勢不好的年份，稅務(wù)機關(guān)的征管力度就明顯加強。今年6月底，很多地方稅務(wù)機關(guān)就曾以“大會戰(zhàn)”的方式“突擊”征稅來確?！皶r間過半任務(wù)過半”。之所以出現(xiàn)橡皮筋一樣想緊就緊、想松就松的稅收征管彈性，主要是由于稅務(wù)機關(guān)的工作一直受制于各級政府的“以完成既定財政收入計劃為中心”的指令性行政思維。時至今日，隨著征管力度的不斷強化，稅收征管這根皮筋也已經(jīng)快被拉到了極限，稅收潛力繼續(xù)發(fā)掘的空間有限。在這種情況下，政府部門不得不把目光轉(zhuǎn)向了稅外收入，于是就有了非稅收收入的快速上揚。
總之，減稅不容易。即使名義稅負降低了，額外設(shè)立收費名目或者以加強征管的名義強制征稅，企業(yè)減負照樣無從談起。只是，我們不禁要問：為什么企業(yè)實際稅負遲遲減不下來？
筆者認為，根本原因在于各級政府的支出缺乏有效硬約束。特別是在中國經(jīng)濟下滑的今天，一方面經(jīng)濟不景氣導致財政收入的自然增長后勁不足，而另一方面政府在全面主導經(jīng)濟發(fā)展的道路上越走越遠，用于經(jīng)濟建設(shè)方面的財政開支也越來越大。近三年來，我國財政支出以年均20%的速度在增長，為滿足支出，作為財政收入的主要組成部分——稅收收入，也就只能水漲船高了。財政部數(shù)據(jù)顯示，2012年上半年全國財政支出53893億元，增長21.3%，其中地方財政支出同比增長24%。在目前土地財政收入銳減的情況下，各地方政府又怎么可能自廢武功，給企業(yè)減稅呢？
實際上，不少學者也早就發(fā)現(xiàn)了減稅和減支是硬幣的兩面，主張減稅必先減支。但是，推出減稅政策容易，實現(xiàn)減稅的另一面——減支卻不是那么容易。究其原因，主要有三點：一是由于財政支出剛性作用，大幅減支需要決心和魄力；二是減支就等于減政績，各級地方政府可能不愿意；三是目前的預(yù)算編制缺乏有效約束力，增支容易減支難。
綜上，可初步得出的結(jié)論是，在目前的預(yù)算制度沒有得到改善之前，減支只能是政府部門使用各種手段創(chuàng)收失敗之后無奈的選擇，而不太可能是政府部門主動的、理性的合理削減。對此，筆者認為要切實減稅，可以從以下幾個方面去嘗試：第一，改進地方政府績效考核方式，政府要主動從經(jīng)濟領(lǐng)域適當退出，著力打造有限政府、服務(wù)政府和責任政府，只有政府的歸政府，市場的歸市場，財政的剛性支出削減才有希望；第二，大力強化政務(wù)信息公開，推進預(yù)算監(jiān)督和支出透明，給財政支出施加外界硬約束，特別是“三公經(jīng)費”的削減還可以有所作為；第三，在控制支出(支出即使不削減但至少不能增長過快)的基礎(chǔ)上，將“結(jié)構(gòu)性減稅”轉(zhuǎn)為整體減稅，明確減稅規(guī)模、減稅路徑和減稅時間表。
其實，考慮到民眾對社會福利和公共服務(wù)均等化的不斷增長需求，以及未來中國不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化趨勢，減稅只能是短期或中期內(nèi)刺激中國經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的救濟性政策。從這個意義上講，減稅不容易短期內(nèi)如此，長期來看可能更是如此。
(趙曉北京科技大學經(jīng)濟管理學院教授；陳金保經(jīng)濟學博士)
