判斷稅制結構是否有缺陷，不能就稅論稅，也不能以他國的做法為標準，只能是通過公共風險來檢驗和衡量。 我國稅改的公共性越來越強。應把稅改納入國家公共風險治理的框架，創造性地探索，形成一個具有中國特色的稅制結構和稅收收入結構。 判斷稅制結構是否有缺陷，不能就稅論稅，也不能以他國的做法為標準，只能是通過公共風險來檢驗和衡量。公共風險是通過各種制度來防范和化解的，如果公共風險在擴散，則說明制度存在缺陷，需要完善。就像堤壩之于水，只要堤壩擋不住水，那就表明堤壩有了問題，需要改進。作為國家制度體系的重要組成部分，稅制的實質功能也是防范和化解公共風險。稅制改革的目標就是要通過優化稅制來完善這種功能，避免公共風險溢出。 而稅制功能的發揮依賴于特定的稅制結構，不同的稅制結構所產生的功能作用是不同的。一般而論，稅制結構分為四個層次：一是稅類結構。如流轉稅類、所得稅類、財產稅類、行為稅類等之間的配比關系構成稅類結構。大家經常談論的直接稅與間接稅，也屬于稅類結構的另一個觀察視角。中央稅與地方稅，也可視為稅類結構的另一種劃分，不過這主要取決于財政體制。二是稅種結構。現代稅制都是復合稅制，由各個不同稅種搭配組合而成，各個稅種之間的關系就耦合成稅種結構。有的國家稅種多，如日本有53個稅種；有的國家稅種少，如我國從30多個稅種簡化到19個稅種，但都有一個稅種結構優化的問題。三是稅目結構。一個稅種通常由若干稅目組成，以明確征稅的具體范圍。如我國的增值稅有22個稅目、消費稅有14個稅目、個稅有11個稅目。四是稅率結構。稅種解決對什么征稅的問題，稅目解決征稅范圍問題，稅率解決征多少稅的問題。這通常由比例稅率、累進稅率、定額稅率等組成，稅率與稅種、稅目如何搭配，沒有一定之規，視需要而定。如所得稅，既可以采用累進稅率，也可以使用比例稅率。稅率結構的變化包括了稅率形式和稅率高低。任何稅制改革，也就是在這四個層次上作文章。稅制大改革，通常涉及到稅類結構和稅種結構，稅制小改革只是在稅目結構和稅率結構上進行。 我國近10多年來的稅制改革主要體現在稅目結構和稅率結構上，如調整消費稅稅目和稅率、改變資源稅的稅率、提高工薪所得免征額和調整個稅稅率表、增值稅轉型、房產稅征收范圍擴大試點等等。而涉及到稅種結構的主要是取消農業稅、內外資企業所得稅合并和當前正在試點的“營改增”以及地方小稅種。而稅類結構則沒有觸動，整體的稅制框架自1994年改革以來基本未變。 這些改革基本上是源自于三大領域的公共風險所引發的，或者說體現為原稅制結構的一些缺陷導致公共風險擴大了，因而不得不改革。一是經濟領域的公共風險，如內外資企業的不平等競爭、企業設備更新改造受抑制、二三產業發展難以融合等，合并內外資企業所得稅；增值稅轉型，使設備購置中所含稅收可以抵扣；逐步縮小營業稅范圍以至取消，改征增值稅，就是為了化解這些公共風險。二是社會領域的公共風險，這突出表現在貧富差距擴大。相關稅制改革就是試圖調節分配，抑制貧富差距擴大，個稅改革就是希望在這方面有所作為。三是生態環境領域的公共風險，如自然資源的廉價開采、使用產生了大量的社會成本，也與節能減排相悖。推動資源稅改革，目的就是抑制社會成本，降低生態環境領域的公共風險。不同領域的公共風險與危機在引導稅制改革前行，并從稅制結構的不同層面展開。 在這里，我并不想去評價過去的這些改革，而只是希望借此說明：稅制結構的優化是與公共風險聯系在一起的，脫離現實中的公共風險去考慮稅制改革就會變成空想而失去意義。我國的公共風險在擴散，針對稅制結構優化的稅制改革，其總目標就是要防范和化解公共風險，發揮稅收制度的獨特作用。稅制改革的最低目標是不要讓稅制給經濟社會發展造成拖累，避免稅制引發新的公共風險。至于直接稅與間接稅何者成為我國稅收收入的主體，則不是問題的關鍵，更不能視為稅制結構優化的目標。簡單地以發達國家的稅收收入結構為標準來實施我國的稅類結構改革，只會適得其反。如果硬性提高直接稅比重，在無法增加居民部門稅負的情況下，那只能是加重企業部門的直接稅負擔。不言而喻，這給我國帶來的是公平與效率的雙重損失。 |
