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| 增值稅改革應一步到位，取消營業稅 |
| 發布時間：2011/11/22 來源： 閱讀次數：558 |
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| 我國自1994年稅制改革以來，確立了對貨物和加工、修理修配勞務征收增值稅，對其他勞務和無形資產、不動產征收營業稅，增值稅和營業稅兩稅并存的格局。這在當時是與我國市場經濟發展階段和稅收征管水平相適應的，并對促進我國市場經濟的健康發展發揮了重要作用。但隨著改革開放的深入，我國經濟的市場化和國際化程度日益提高，社會分工進一步細化，新的經濟形態不斷出現，貨物銷售和勞務提供的界線日趨模糊，增值稅和營業稅并存所暴露出來的問題日益突出。因此，面對新的國際、國內經濟形勢，研究擴大增值稅征收范圍，把營業稅并入增值稅，已是當務之急。另一方面，隨著信息技術在稅收領域的發展和應用，我國稅收征管水平不斷提高，為合并增值稅和營業稅，對貨物和勞務全面征收增值稅創造了條件。 關于擴大增值稅征收范圍的必要性，社會上已多有共識，但在擴大增值稅征收范圍的具體步驟上仍存在分歧：一種意見主張分步“擴圍”，即先選擇一些與貨物生產聯系緊密的服務行業如交通運輸、建筑安裝等納入增值稅征收范圍，同時相應調減營業稅的征收范圍，并隨著實踐經驗的積累，再不斷擴大增值稅乃至全面合并營業稅；另一種意見主張全面“擴圍”，即原則上徹底取消營業稅，將現行營業稅征收對象全面納入增值稅征收范圍，對貨物和勞務統一征收增值稅。 2011年3月第十一屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年（2011年～2015年）規劃綱要》在其第四十七章《加快財稅體制改革》中明確提出，要“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”。并在第十七章第二節《完善服務業政策》中提出，要“結合增值稅改革，完善生產性服務業稅收制度”。這似乎說明在決策層面傾向于分步擴大增值稅征收范圍，并優先考慮將生產性服務納入增值稅征收范圍。 主張分步“擴圍”意見的，主要是考慮增值稅“擴圍”不僅僅涉及增值稅制度本身的調整，更涉及稅制結構以及相關體制的深刻變化，改革難度大。采取分步“擴圍”，改革力度逐步展開，先易后難，符合通常的改革邏輯。更重要的是，在現行增值稅歸國稅系統管理，收入75%以上歸中央；營業稅主要歸地稅系統管理，收入主要歸地方的格局下，增值稅征收范圍的逐步調整對國稅、地稅職能和中央、地方收入的影響都是漸進的，相對較小的，對稅收征管體制的配套改革要求相對不緊迫。因此，分步“擴圍”改革的取向是比較穩妥的，似乎也比較切合實際。但筆者認為，其根本缺點是“治標不治本”，不利于增值稅制的“頂層設計”。 之所以要擴大增值稅征收范圍，是因為現行增值稅與營業稅并存格局存在諸多弊端，其主要表現在四個方面。 第一，增值稅、營業稅并存，重復征稅，不利于社會專業化分工，不符合市場經濟發展的根本要求。我們知道，對貨物征收增值稅，對主要勞務征收營業稅，且營業稅主要按營業額全額征收。需要注意的是，貨物生產需要消耗勞務和其他貨物，勞務提供也需要消耗貨物和其他勞務，因此貨物銷售和勞務提供實際都存在重復征稅。在市場化程度日益加深、社會分工不斷深化的今天，重復征稅無疑不利于社會分工，也不利于市場公平。 第二，增值稅、營業稅并存，重復征稅，不利于服務業發展，不利于產業結構的升級和優化，不利于經濟發展方式的轉變。對服務業原則上按營業額全額征收，使服務業稅負過重，而且重復征稅的弊端容易阻礙新興服務業如現代物流業等的發展。因此，增值稅的改革與完善，應立足于宏觀經濟發展的內在要求。當今我國經濟的根本任務是轉型，要從根本上轉變經濟發展方式，促進產業結構的優化升級。而推動服務業大發展正是產業結構優化升級的戰略重點。就稅制而言，解決服務業重復征稅問題，消除工業征增值稅、主要服務業征營業稅的割裂局面，為服務發展創造公平合理的稅收環境是當務之急。 第三，增值稅、營業稅兩稅并存，重復征稅，不利于貨物和勞務的出口實現徹底退稅，制約了我國產品和勞務參與國際公平競爭，削弱了我國產品和勞務在國際市場的競爭力，而且扭曲了我國外貿結構。增值稅在短短半個世紀內能夠普及全球，一個很重要的原因就是，增值稅零稅率機制可以實現徹底退稅，對內，有利于提高本國產品和勞務在國際市場上的競爭力；對外，有利于形成國際公平競爭的稅收機制，因為“出口退稅、進口征稅”的機制可以確保來自不同國家的貨物和勞務面對相同的稅負，即都按輸入國的稅制征稅。換言之，增值稅是一個與經濟全球化相適應的稅種。但我國增值稅征收范圍主要限于貨物銷售，對主要勞務提供征收營業稅，這一方面由于重復征稅的因素，貨物出口難以實現真正的徹底退稅，從而削弱我國產品在國際市場上的競爭力；另一方面更為嚴重的是，由于對勞務提供征收營業稅，對我國勞務出口缺乏出口退（免）稅的制度安排，我國勞務出口難以以不含稅價格進入國際市場，在很大程度上限制我國勞務出口的發展，使我國外貿出口的結構過于依賴貨物出口。 第四，增值稅、營業稅兩稅并存，重復征稅，使稅收征管更加復雜，影響稅制運行效率。特別是在目前增值稅歸國稅系統管理，營業稅主要歸地稅系統管理的情況下，兩稅并存容易造成許多征管方面的矛盾，例如增值稅與營業稅征管范圍的爭議往往導致國稅局、地稅局稅收管轄權的沖突。企業在多元化經營戰略下存在著跨行業經營的需要。對于既從事增值稅應稅項目，又從事營業稅應稅項目的企業而言，雖然目前在增值稅和營業稅制度中均對混合銷售以及兼營行為在稅收處理上作出了相應規定，但是，在實踐征管中，由于增值稅和營業稅分屬共享稅與地方稅收入，分別由國稅局和地稅局征收，導致兩個稅務機關經常在認定混合銷售和兼營業務的適用稅種時，發生矛盾與爭議。這種矛盾與爭議既體現為稅務機關之間的沖突，也體現為中央與地方在稅收管轄問題上的博弈，而其結果則往往會導致納稅人無所適從、兩面受壓。 因此，筆者認為，分步“擴圍”改革，不能從根本上解決上述增值稅、營業稅兩稅并存弊端。其實際意義僅僅在于優先納入增值稅征收范圍的行業可以部分緩解重復征稅問題，但同時會產生新的劃分行業界線的矛盾。分步“擴圍”對稅務機構職能和中央、地方收入的影響小，但不等于沒有影響，暫時的回避問題不等于解決問題。事實上，每擴大一步征收范圍，都需要考慮國稅、地稅機構職能的變化和對中央、地方收入分配的影響。而且，在增值稅納入全國人大立法的計劃背景下，分步“擴圍”改革過渡性明顯，不利于立法的“頂層設計”。 因此，筆者仍然主張全面“擴圍”的改革思路，建議取消營業稅，將貨物銷售和勞務提供全面納入增值稅征收范圍。全面“擴圍”改革的優點在于“對癥下藥”，是一種“釜底抽薪”選擇，可以從根本上消除上述提及的重復征稅和影響國際競爭力的制度性缺陷，也符合現代型增值稅的發展潮流，有利于建立和健全規范統一的現代型增值稅制。當然，全面“擴圍”改革力度大，影響面廣，難度大，因此特別要處理好兩個實際問題：一是服務業全面納入增值稅征收范圍帶來的征管問題；二是營業稅征收對象改征增值稅對國稅、地稅系統征管范圍和中央、地方稅收收入分配的影響問題。 總之，增值稅是一個符合市場經濟發展要求的稅種，它有利于社會分工的細化；是一個符合改變經濟發展方式的稅種，它有利于產業結構的升級和優化；是一個符合經濟全球化發展的稅種，它有利于促進生產要素的國際間自由流動，有利于提高國內產品和勞務的國際競爭力。因此，取消營業稅，全面擴大增值稅征收范圍，既是我國完善社會主義市場機制、加快經濟發展方式轉變、促進經濟結構優化升級的內在要求，也是順應經濟全球化發展、提升我國稅制國際競爭力的必然選擇。 （作者單位：國家稅務總局稅收科學研究所） |
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