近日，總局下發了《國家稅務總局關于納稅人申請代開增值稅發票辦理流程的公告》（國家稅務總局公告2016年第59號），簡化了表證單書填報內容，明示了國稅局代征地稅局相關稅費和國稅地稅辦稅服務廳合作兩種情況下的代開流程，簡潔、清晰。盡管內容不多，但透露出來的信號頗為值得琢磨，比如：為什么一般情況下不再需要提供付款方相關書面確認證明（一般體現為合同）？這種微妙的變化也在一定程度上解決（印證）了我一直以來的幾個困惑（推測）。
幾年前我剛入職的時候，在辦稅大廳從事過一年多的代開發票義務，那時我所在的地方，國地稅尚未設置聯合辦稅大廳，也未實行代開發票涉及稅費的委托代征，納稅人申請代開發票要在國地稅以及銀行之間跑，但因為國地稅和銀行距離較近，所以也很少聽到多大的抱怨，似乎大家都已經習慣了這種流程。如今，我們這里都建立了綜合性的行政服務中心或者國地稅聯合辦稅大廳，兩家窗口毗鄰，變得更加方便。但是，各地情形并不統一，在一些特大城市，如果沒有聯合大廳且不實行委托代征的情況下，納稅人就可能就會產生比較強烈的負面情緒。59號公告的出臺，可以說解決了這個問題，雖然來得有點遲，但還是令人欣喜。
但是，在代開實踐中的一些細節問題上，向來存在較大分歧，比如：納稅人來國稅申請代開發票，是否交了增值稅即可開出發票？國稅局是否有義務幫地稅局督促納稅人先結清地稅稅費？對于納稅人的代開申請，稅務機關是否有實質審查的義務？窗口人員是否有責任審核交易的真實性？如果事后證明業務是虛假的，窗口人員是否承擔相應責任？
在我看來，之所以產生上述諸多爭議，根本原因在于對稅務機關為納稅人代開發票行為的性質界定不清，申言之，不少稅務干部對于納稅服務的定位還存在困惑。
作為一個法學出身的畢業生，我總是習慣于用類型化思維去考慮問題。但一直琢磨不透的是，在行政法上，稅務機關的代開行為到底屬于何種行政行為？根據《國家稅務總局關于加強和規范稅務機關代開普通發票工作的通知》（國稅函〔2004〕1024號）的定義，代開發票是指由稅務機關根據收款方（或提供勞務服務方）的申請，依照法規、規章以及其他規范性文件的規定，代為向付款方（或接受勞務服務方）開具發票的行為。從這個定義可以看出，它不是行政許可、不是行政確認、不是行政命令、不是行政處罰、不是行政委托、不是行政裁決、不是行政獎勵、不是行政給付，那么，它到底是什么？之前我有個底氣不足的推測：它根本不屬于具體行政行為，更接近民事法律上的受托行為。
如果這個推測成立的話，那么其他幾個爭議也有了答案：既然不是執法，而是一種服務，那么納稅人應當對申請事項的真實性與合法性負責，申請流程和資料不能搞得太復雜，應該盡量簡化，稅務機關不應該有實質審核職責，應當強化事中監管和事后打擊力度，窗口人員也不應對納稅人的虛開行為承擔責任。
但是，1024號文件卻規定了納稅人申請代開時應當提供付款方（或接受勞務服務方）對所購物品品名（或勞務服務項目）、單價、金額等出具的書面確認證明，這就有了點實質審核的味道。事實上，這種資料的提供，意義不是太大，一是合同很容易造假，二是很多小額交易本就不存在書面合同，三是等于把窗口人員套進去了，因為你收了這么多資料，還不能保證義務真實性，道理上說不過去呀。
59號公告印證了我的猜測，它原則上取消了報送合同的要求，簡化了操作流程，最直接的意義在于，將流程與政策配套銜接，方便了納稅人辦稅，還權責于納稅人，減輕了窗口人員審核風險。
按照59號公告流露出來的意思，納稅人應對業務真實性全權負責，窗口人員只需形式審查，交了稅就可以開出發票，哪怕事后查明業務是虛假的，窗口人員也不必承擔單純由代開行為產生的不利后果。當然，盡管是一種服務，但納稅人申請代開時，身份證件還是要提供的，這個是最為基本的要求：合同、公章等事項可能真假難辨，但身份證和稅務登記證造假的可能性很小，窗口人員至少得確認代開申請人是誰，總不能在對方是誰都不知道的情況下，就稀里糊涂接受委托了。
總之，納稅服務正在向著它本來應當扮演的角色回歸。
