與企業重組中的企業所得稅政策針對法人股東規定遞延納稅不同，我國目前企業重組中針對個人股東的個人所得稅政策仍然實行一般應稅處理，違背了稅收中性原則和稅收公平的要求，也阻礙了企業重組改制的順利推進。為更好發揮企業重組在優化產業結構和資源配置中的重要作用，未來我國企業重組中的個人所得稅政策改革應當秉持促進經濟效率、實現高水平公平目標的理念，將個人所得稅制與企業所得稅制進行統一協調，對個人股東與法人股東進行稅務處理時，遵循稅制協調一致原則，賦予個人股東遞延納稅的待遇。
一、企業重組個人所得稅政策發展評述
我國有關企業重組的個人所得稅政策，經歷了三個發展階段：第一個階段為2011年2月《國家稅務總局關于個人以股權參與上市公司定向增發征收個人所得稅問題的批復》（國稅函〔2011〕89號）下發之前。這期間最主要的政策文件是2005年4月公布的《國家稅務總局關于非貨幣性資產評估增值暫不征收個人所得稅的批復》（國稅函〔2005〕319號），其核心內容是個人將非貨幣性資產經過評估后投資于其他企業，在投資環節其評估增值取得的所得暫不征收個人所得稅。除此之外的其他有關個人以評估增值資產參與投資的交易活動，幾乎沒有相應的政策規范。第二個階段為國稅函〔2011〕89號下發之后至《財政部國家稅務總局關于個人非貨幣性資產投資有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2015〕41號）下發之前。國稅函〔2011〕89號針對具體案例，作出了與國稅函〔2005〕319號截然不同的規定。其核心內容是自然人以其所持公司股權評估增值后參與目標公司定向增發股票，其行為屬于股權轉讓，評估增值取得的所得應按照“財產轉讓所得”項目繳納個人所得稅。這項規定徹底終結了此前實施的個人以評估增值的股權參與上市公司定向增發適用的免稅待遇。隨后，國家稅務總局又出臺了《關于切實加強高收入者個人所得稅征管的通知》（國稅發〔2011〕50號），規定征收的范圍從上市前的增資擴股、股權轉讓，擴展到上市之后自然人股東的股權轉讓，重點監管的領域涉及個人參與上市公司投資的諸多方面。國稅函〔2011〕89號和國稅發〔2011〕50號文件的出臺，無疑對上市公司重組產生了重大影響。更令此類重組雪上加霜的是，2014年12月國家稅務總局發布《股權轉讓所得個人所得稅管理辦法（試行）》（2014年第67號公告，以下簡稱“67號公告”），進一步明確了股權轉讓的計稅和征管規定，要求應稅交易的應納稅額必須在次月十五日內繳納。第三個階段為財稅〔2015〕41號下發之后。該階段的核心政策調整是，個人股東在企業重組中以個人所持有的股權換取收購方企業的股權所產生的所得計算繳納的稅款，可以在五年內分期繳納。該項政策對于繳納稅款確實有困難的個人，給予了五年分期繳納的稅收優惠。需要特別指出的是，規定納稅人在五年內分期確認繳納，不同于企業所得稅中五年均衡確認的規定，而是允許納稅人可以不采取均衡分攤確認，只要在五年內合理分攤確認即可。這也就意味著納稅人既可以采用直線法確認，也可以采用其他合理的方法確認，甚至是前面四年都可以不確認分攤，而在最后一年全部進行確認繳納所有稅款。這種彈性規定提升了優惠政策的適應性和優惠力度，有利于鼓勵交易，促進并購。
與經濟體制改革相適應，我國不斷改革和完善企業重組的企業所得稅政策。特別是《企業所得稅法》出臺后，2009年4月發布了《財政部國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》（財稅〔2009〕59號），將企業重組行為區分為一般性稅務處理和特殊性稅務處理，對后者給予遞延納稅的優惠政策。而《財政部國家稅務總局關于促進企業重組有關企業所得稅處理問題的通知》（財稅〔2014〕109號）、《財政部國家稅務總局關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2014〕116號）、《國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅征收管理若干問題的公告》（2015年第48號公告，以下簡稱48號公告），對相關政策進行了進一步調整完善，以優化兼并重組市場環境。[1]但這些政策只適用于企業投資人，即在企業重組時，如果目標公司的股東是個人，即使在滿足股東權益連續性條件、營業連續性條件和合理商業目的條件時，也不能進行遞延納稅的特殊性稅務處理，而是需要在當期確認所得或損失。盡管財稅〔2015〕41號文件規定了分期繳納，體現了國家鼓勵重組的政策導向，但依然不能公平對待重組中的不同身份股東，企業重組中個人所得稅制和企業所得稅制不協同的問題沒有根本解決。
二、現行政策對企業重組交易的障礙：基于案例分析
在實踐中的有些案例，由于執行企業重組中的個人所得稅政策而導致重組交易稅收負擔過重，結果是交易不能正常進行，更有甚者，重組交易已經接近完成但到了納稅環節無力承擔稅款而中途夭折。下面以發生的國投中魯重組流產一案進行分析。
（一）重組交易安排
作為目標公司的江蘇環亞建設工程有限公司（以下簡稱“環亞公司”），主要經營醫療專業工程、信息化軟件開發與系統集成，核心服務是在醫療專業內提供整體解決方案。該公司的控股股東為自然人張驚濤和他的妻子徐放，分別持有目標公司股份55.87%和5.68%，合計持有股份61.55%。收購方為國投中魯果汁股份有限公司（以下簡稱“國投中魯”），是一家上市公司，其控股股東為國家投資開發有限公司。國投中魯采取定向增發的方式，向環亞公司的股東發行3.04億股股票，每股價值為6.67元，從而收購環亞公司100%的股權。收購完成后，張驚濤夫婦合計持有國投中魯33.06%的股份，持股比例超過了原控股股東，成為國投中魯新的控股股東和實際控制人。[2]
（二）交易稅務處理
這是一起典型的上市公司定向增發收購案，在企業重組中屬于股權收購。在股東權益的連續方面，收購方采用的全部是自己發行的普通股股票，沒有任何非股權支付，符合股東權益連續性要求。在營業的連續方面，收購方收購目標公司100%股權，遠大于目前稅制要求的50%收購比例，且在目標公司營業方面沒有發生重大變化，符合營業連續性要求。總之，該案符合適用特殊性稅務處理的條件要求，如果目標公司的股東是法人企業，則可以選擇適用特殊性稅務處理，享受遞延納稅待遇。但該案中的主要控股股東是個人，因而不能適用特殊性稅務處理，只能采取應稅處理在當期確認所得，計算繳納個人所得稅。
根據48號公告，重組中目標公司的股東如果是個人，應適用個人所得稅的相關規定進行稅務處理，不能適用企業所得稅重組政策。因此，本案應適用67號公告，控股股東張驚濤夫婦將其持有的環亞公司的股權轉讓給國投中魯，同時取得國投中魯的股權，屬于公告規定的以股權對外投資或進行其他非貨幣性資產交易的情形。股權轉讓所得以取得國投中魯的股權公允價值作為轉讓收入，扣除其原持有的環亞公司股權的計稅基礎和合理稅費后的余額進行確定。本案股權轉讓所得大約12億元，適用稅目為“財產轉讓所得”，適用的稅率為20%，張驚濤夫婦應繳納的個人所得稅稅款大約為2.4億元。在繳納稅款的時間安排上，本案可以適用財稅〔2015〕41號文件第二條的規定，自2015年4月1日起，如果納稅人一次性繳納稅款確實有困難的，可在應稅行為發生之日起五個年度內分期繳納，在具體確定分期繳納計劃后報主管稅務機關進行備案。不過本案由于控股股東無力繳納巨額稅款，而不得不終止了重組計劃。
（三）交易障礙分析
事實上，國家這幾年陸續出臺了系列關于企業重組的稅收優惠政策，為目標公司的法人股東提供了優惠政策，大大緩解了重組當事人的稅收負擔。但是，由于個人股東在企業重組中適用個人所得稅規定，而國家并未出臺有關與企業所得稅相協調的個人所得稅同等優惠政策，個人股東不能同法人股東一樣享受遞延納稅待遇，當期需要確認應稅所得，按照20%的稅率計算納稅，導致重組中的個人股東在個人所得稅方面負擔過重。在納稅人沒有收到適量現金對價的情況下，一般很難承受稅款之痛。正如深圳一家證券公司投行部負責人所言，其所承辦的并購重組案例有三分之一因為稅負過重而告吹，稅收問題成為并購重組交易的“攔路虎”。基于大量并購重組案例被高額稅收所阻礙流產，上海證券交易所監事長潘學先建言：“從實踐情況來看，雖然有關部門在并購重組方面進行了較大力度的支持與調整，但感覺與實際需求相比仍有很大差距。有必要進一步完善優化現有稅收制度，充分發揮稅收的激勵作用。”[3]
此外，需要指出的是，48號公告排除了企業重組中目標公司股東為個人適用特殊性稅務處理的情形。但根據國家稅務總局《企業重組業務企業所得稅管理辦法》（2010年第4號公告，以下簡稱“4號公告”），同一重組業務的當事各方應采取一致的稅務處理原則。即由當事各方協商選擇，要么采用一般性稅務處理，要么采用特殊性稅務處理，選擇的原則就是當事各方必須采取一致的稅務處理方式。而在企業股東結構中，有些是純粹的法人股東，也有些是純粹的個人股東，還有些是兩者的結合。4號公告中的“各方”是否包括個人股東呢？如果包括個人股東，那么在目標公司既有法人股東，又有個人股東的情形下，由于個人股東只能適用個人所得稅規定采取應稅處理，而法人股東因受一致原則的影響也只能采取應稅處理，即一般性稅務處理。其結果就是法人股東也失去了選擇權，從而使整個重組交易適用應稅處理，最終導致特殊性稅務處理的優惠政策只適用于目標公司僅僅為法人股東的情形，這將使得企業重組企業所得稅制度喪失大部分意義。如果4號公告中的“各方”不包括個人股東，那么就應當通過修訂來予以明確。顯然，48號公告與4號公告的規定產生了直接沖突。而影響更為深遠的是，如果將個人股東排除在外，對于目標公司為個人控股的情形，受適用特殊性稅務處理所需要的股東權益連續性條件的限制，其最終的實際結果將會是企業所得稅重組政策只適用于企業法人股東控股的情形。而隨著市場經濟體制改革的深化，企業重組涉及的主體已很難只局限于法人的范圍，出現了越來越多的個人投資產業。[4]目前的一種交易兩種處理模式的困境，對企業重組交易構成了直接阻礙，不利于推動大眾創業和萬眾創新。因此，要真正解決這些問題，必須著眼于企業重組中個人所得稅政策的改革與完善。
三、現行政策的理論審視與分析
（一）計稅機制的再審視
很多重組交易的實質是對投資方式、投資結構的改變，賣出股權（資產）者并未退出投資，而是以不同的方式繼續投資，且重組交易以股權互換形式實現，產生的現金流很少，甚至為零。財稅〔2009〕59號文件“采納了美國聯邦稅法關于免稅重組屬于股東對原有營業企業在改變的公司形態下繼續擁有所有者利益這個核心理念，將股東利益持續與營業企業繼續作為免稅重組所得稅制度的理論基石。”[5]為了不影響企業正常重組行為，現行企業重組稅制的企業所得稅處理中規定了特殊性稅務處理，其政策要旨是重組交易在滿足股東權益連續性和營業連續性要件的前提下，對于資產或股權的轉讓暫不確認所得或損失，從而實現納稅遞延。但對個人所得稅并沒有實行相同的稅務處理,而是采用當期確認所得或損失的應稅處理，只是在繳納時間上實行分期繳納的寬松措施。這種政策差異通過計稅機制的傳導，除了在稅款繳納時間上待遇不同外，還對兩者稅收負擔的絕對數額產生深層次的影響。具體地，對于法人股東而言，其適用企業所得稅重組規則，優惠的直接對象是應納稅所得額，通過資產或股權計稅基礎的原值替代和稅收屬性的結轉利用來影響稅基，而稅基的影響完全有可能在遞延期間（即股權最終轉讓之前）通過其他方式的運作而減小甚至消除。例如，企業股東在遞延期間產生的經營虧損，可以抵減稅基進而影響因重組而產生的應納稅所得額的數值，最終會直接影響到應納稅額的繳納與否。而對于個人股東而言，稅收優惠的直接對象是應納稅額，優惠的效果并不是應納稅額的減少，只是分期繳納所產生的時間價值不同。從稅款的產生到繳納，稅款本身不會再受到其他因素的影響而變動。換言之，不論個人股東在分期繳納期間發生任何變化，都無法改變必須繳納稅款的現實。這種稅制安排有利于政府優先取得稅款，但卻忽視了納稅人的經營風險，違背量能課稅原則，特別是不利于納稅人從事技術創新和風險投資。
（二）稅收中性原則的審查
在國投中魯重組案中，張驚濤夫婦由于在重組中未收到任何現金，只是接受了國投中魯的股權，沒有能力在當期繳納2.4億元的巨額稅款。而即使允許在五年內分期繳納，也可能會逼迫其出售持有的國投中魯的股票，通過股權變現用于重組交易的完稅。如果張驚濤夫婦不得已出售股票，則會降低其在公司的持股比例，甚至于嚴重影響其對公司的控制權，從而背離了當事人本次重組交易的初衷與愿望。另外，還有一種情形也可能會出現，就是在重組交易后的第五年，納稅人準備出售股票用以完稅時，證券市場出現了價格波動，導致股價大幅下跌。這既可能是資本市場的原因，也可能是目標公司自身經營的原因，亦可能是外部投資者對于該公司的投資預期不好等原因，但都屬于不可預見原因。此時，納稅人就將面臨著兩難選擇：如果不將部分股票在二級市場變現，就無法獲得充足的現金，不能足額繳納稅款，甚至會受到法律制裁。如果將部分股票變現，一方面納稅人有可能會因為持股比例的下降而失去對上市公司的控制權；另一方面由于股價下跌，可能使得股價低于該股票的計稅基礎，甚至會低于重組前的計稅基礎，出現再次處置發生“貶值”的可能。而由于現行個人所得稅政策沒有特殊性稅務處理的規定，在所得和損失確認方面存在非對稱性，不允許虧損的結轉利用，這種投資損失最終只能完全由納稅人承擔，個人股東仍需按照股權初次轉讓時所確定的評估增值納稅。這對納稅人來說不僅非常不公平，也會極大地妨礙并購重組的實施。
在企業重組交易中，設計特殊性稅務處理要件需要考慮的核心問題是權益與經營的連續。在具有合理商業目的的情形下，只要滿足股東權益連續性與營業連續性兩個客觀要件，重組當事各方可一致選擇采用特殊性稅務處理，當期不確認資產或股權的轉讓損益。這種遞延納稅的特殊性稅務處理，在企業微觀層面上最大限度地尊重了重組當事人的意愿，有效地減輕了其稅收負擔，有利于重組交易的順利進行。從國家宏觀層面看，企業通過市場機制自愿進行的交易，有利于資源合理配置，促進經濟結構調整與產業升級。稅制作為一種上層建筑，必須適應生產力的發展，不能因稅收制度的原因而阻礙重組交易的實現，影響資源的有效配置。而目前的企業重組個人所得稅政策，沒有對個人股東給予遞延納稅的優惠待遇，違背了稅收中性原則，驅使自然人股東不得不調整正常的公司架構，影響生產經營的持續穩定，甚至不能按照合理商業目的參與重組或者不得不放棄重組。如同國投中魯重組流產一樣，導致重組交易的解除，最終影響到整個社會經濟資源的合理流動與配置。稅收政策對于經濟發展不但沒有起到有效調節反而起到負面影響。這種稅制扭曲納稅人的經濟行為，造成經濟運行的低效甚至紊亂，不利于發揮稅收政策對企業重組的調節與導向作用。而統一適用特殊性稅務處理，目標公司的個人股東可以暫時不確認應稅所得，而是按照經營需要選擇適當的時點變現納稅，最大限度地尊重了市場機制。因此，應當改革目前的個人所得稅制度，“中國個人所得稅的改革應盡量減少效率損失，具體的制度設計應改善納稅人的有限理性行為使其向理性行為逼近，避免或盡量減少對納稅人經濟行為的扭曲，提高稅收遵從度。”[6]
（三）稅收公平原則的觀察
稅收公平原則要求國家征稅要使納稅人承擔的稅收與其負擔能力相適應，并使各個納稅人之間的負擔水平保持均衡。[7]所得稅尤為倡導公平原則，課征所得稅以納稅人實現的經濟利益增加值為計稅依據，實行同等交易業務同等稅收待遇，而不允許有不合理的差別待遇。如果企業重組在可以適用特殊性稅務處理的情形下，目標公司的股東可能既有法人股東，也有個人股東，必須享受一致的稅收政策，不可以法人股東享受遞延納稅的優惠，個人股東則當期確認應稅所得額。這樣的不協同處理，必然會導致重組行為的扭曲和不公平。
在國外重組稅制通行規則中，企業重組的免稅政策并不區分目標公司的股東是法人還是個人。例如法國的重組安排中，在合并交易滿足免稅并購條件時，即使法人股東放棄免稅處理而按照資產處置利得一并納稅時，并不影響遞延納稅機制自動適用于自然人股東。[8]在英國，如果個人轉讓整個企業以換取股份，企業在轉讓后保持持續經營狀態，可以延遲本應征收的股權轉讓收入。[9]當前，我國鼓勵民間投資，含有自然人股東的公司參與企業重組只會越來越多。有所差別的組織形態應在一致的競爭機制下開展公平的經濟活動，這是保障經濟良性運行的關鍵。市場化競爭參與的主體多種多樣，企業重組涉及的主體已很難只局限于法人的范圍，在適應特殊性稅務處理下時區分股東形式的不同而給予不同的稅收待遇，違背了稅收公平原則，必然挫傷自然人投資創業的積極性，也不利于企業結構的多元發展。[10]
從量能課稅的角度看，目前的政策對于目標公司的個人股東而言，股權對價并不代表實際現金的流入，這時候如果立刻對日后股權處置時數額并不確定的收益確定納稅義務，重組當事人只有選擇出售股權以獲取現金的方式，來填補這一稅收成本。同時，股權轉讓中間肯定會牽涉到交易成本，并且可能有的股權交易（諸如創業企業）沒有相關的流通市場，會很難進行流轉，只得放棄重組。如果適用特殊性稅務處理，由于都是股權支付，納稅人并未收到交付稅款所需的足額資金，所以允許將確認應納稅所得額遞延到收到可繳納稅負之現金或其他財產的時點。稅收遞延的實質是讓納稅人無償享用稅款的貨幣時間價值，并沒有真正豁免其納稅義務，但由于將納稅時間推遲到了未來納稅人可掌控的某一時點，對于舒緩企業重組現金壓力、促進戰略并購具有十分積極的意義。目前對個人所得稅沒有特殊性稅務處理的規定，若重組活動滿足特殊性稅務處理條件，個人股東卻不能與法人股東一樣享受納稅遞延。稅收待遇的不平等，導致企業進行合理商業活動時稅負不同，侵害了納稅人合法節稅的權利。
